摘要：文/周軍民 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡稱“橫琴方案”）。學(xué)習(xí)“橫琴方案”發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含定位目標(biāo)、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)重心和優(yōu)惠政策四大巨變。...
文/周軍民 中國（深圳）綜合開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡稱“橫琴方案”）。學(xué)習(xí)“橫琴方案”發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含定位目標(biāo)、體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)重心和優(yōu)惠政策四大巨變。
橫琴島，總面積約106平方公里，是珠海最大的海島；與澳門一河之隔，最近處僅187米，距香港34海里。2009年橫琴新區(qū)設(shè)立，2015年橫琴自貿(mào)片區(qū)正式掛牌。2014版本《橫琴新區(qū)城市總體規(guī)劃（2014-2020）》規(guī)劃離島南部填海38.51平方公里，目前尚未實(shí)施。官方數(shù)據(jù)顯示，近年橫琴GDP約400億元，年度固定資產(chǎn)投資500億左右，實(shí)有人口8.6萬人左右，其中戶籍人口不足1/4。
圖：橫琴粵澳深度合作區(qū)范圍，澳門日報制作
橫琴現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)主要是私募和非私募為主的金融業(yè)，銀行保險證券基金等金融業(yè)占比并不大。2021年5月橫琴官方數(shù)據(jù)顯示，金融注冊企業(yè)5565家，其中超90%是私募和非私募類基金，如下圖。高新技術(shù)企業(yè)320余家。引進(jìn)澳資企業(yè)3290家。2014版《橫琴新區(qū)城市總體規(guī)劃（2014-2020）》對橫琴的產(chǎn)業(yè)定位是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為金融服務(wù)、商務(wù)服務(wù)和休閑旅游；重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)為文化創(chuàng)意和中醫(yī)保??；一般發(fā)展產(chǎn)業(yè)為科教研發(fā)；適度發(fā)展產(chǎn)業(yè)為高新技術(shù)?？梢姡鹑跇I(yè)是第一大產(chǎn)業(yè)，科技產(chǎn)業(yè)在末尾。
圖：橫琴金融業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖，根據(jù)2021年5月官方數(shù)據(jù)制作
商業(yè)辦公樓宇增長迅速。橫琴10余年建成商業(yè)辦公樓（官方定位為科技企業(yè)孵化器）建筑面積30余萬平方米，如下圖。久負(fù)盛名的珠海長隆坐落在橫琴新區(qū)。
圖：橫琴金融島建設(shè)現(xiàn)狀，橫琴在線微信公眾號
“橫琴方案”在肯定橫琴經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成績的同時，直指四大問題：實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不充分，服務(wù)澳門特征還不夠明顯，與澳門一體化發(fā)展還有待加強(qiáng)，促進(jìn)澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展任重道遠(yuǎn)。這四大問題，首當(dāng)其沖是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不理想，其次是與澳門的融合、支撐澳門多元發(fā)展不明顯。這次“橫琴方案”就是為破解這四大問題而來。
圖：新投入使用的橫琴新口岸，橫琴新區(qū)政府門戶網(wǎng)站
“橫琴方案”直接把橫琴新區(qū)名字改成了橫琴粵澳深度合作區(qū)。從“橫琴方案”名稱上就可以看出總體定位巨變。“橫琴方案”中，“橫琴新區(qū)”四字只出現(xiàn)了二次。橫琴粵澳深度合作區(qū)已是橫琴新區(qū)的新名稱。
戰(zhàn)略定位突出“四新”：一是促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的新平臺，二是便利澳門居民生活就業(yè)的新空間，三是豐富“一國兩制”實(shí)踐的新示范，四是推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的新高地。新平臺和新空間定位是從戰(zhàn)略高度為澳門量身定做，求真務(wù)實(shí)。這也正是“深度”二字的內(nèi)涵。
此前，橫琴新區(qū)定位多次變化。2009年成立之初的《橫琴開發(fā)總體規(guī)劃》由國務(wù)院批復(fù)，橫琴戰(zhàn)略定位是“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)、深化改革開放和科技創(chuàng)新的先行區(qū)、促進(jìn)珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的新平臺，聚焦的是粵港澳合作，內(nèi)涵非常寬泛。2016年珠海市政府批復(fù)2014版《橫琴新區(qū)城市總體規(guī)劃》，定位上延續(xù)了2009年總規(guī)的定位，增加了“與澳門共建的世界旅游休閑中心和中-葡商貿(mào)合作平臺”。2018年珠海市發(fā)布區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃，將橫琴新區(qū)與周邊地區(qū)定位為珠海城市新中心。2019年國家發(fā)改委發(fā)布《橫琴國際休閑旅游島建設(shè)方案》，橫琴成為繼海南和福建平潭之后的第三個國際性旅游島。
此次“橫琴方案”由中共中央、國務(wù)院印發(fā)，中央從國家戰(zhàn)略全局的高度支持澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的制定該方案，為澳門長遠(yuǎn)發(fā)展拓展了空間、勾畫了藍(lán)圖。
“橫琴方案”此次設(shè)計了史無前例的體制機(jī)制，是前海、浦東、海南乃至雄安新區(qū)所不具有的體制機(jī)制創(chuàng)新。橫琴粵澳深度合作區(qū)是一個功能區(qū)，方案提出“不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，新在哪里？主要有三個方面：
一是合作區(qū)上升為廣東省管理，合作區(qū)管委會由廣東省省長和澳門特別行政區(qū)行政長官掛帥。合作區(qū)管委員會下設(shè)執(zhí)行委員會，其主要負(fù)責(zé)人由澳門特區(qū)政府委派。方案明確了一系列管理體制和人事安排，非常具體，力度空前。照此方案，廣東省政府將在合作區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，行使省政府權(quán)限。按此體制安排，合作區(qū)將具有我國最高行政級別的功能區(qū)管理體制，與浦東、雄安新區(qū)相同。
二是口岸通關(guān)制度進(jìn)一步放開、簡化。合作區(qū)涉及境內(nèi)外，這是我國除保稅區(qū)外絕大部分功能區(qū)都不涉及的制度。近年橫琴口岸實(shí)行合作查驗(yàn)、一次放行通關(guān)模式，已屬我國最便利的通關(guān)模式。此次方案明確：貨物“一線”放開、“二線”管住。人員進(jìn)出高度便利，“一線”合作查驗(yàn)、一次放行通關(guān)模式；“二線”對人員進(jìn)出不作限制。全面放開澳門機(jī)動車便利入出合作區(qū)。
三是合作區(qū)著力構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系。突破行政管制，對接澳門教育、醫(yī)療、社會服務(wù)等民生公共服務(wù)和社會保障體系，高鐵和城際等軌道交通互聯(lián)互通，有效拓展澳門居民優(yōu)質(zhì)生活空間，形成高度融合發(fā)展機(jī)制。
“橫琴方案”提出四大產(chǎn)業(yè)，但非常明顯，產(chǎn)業(yè)定位進(jìn)行了大調(diào)整。此前，2009版橫琴總規(guī)把商務(wù)服務(wù)業(yè)列為首位產(chǎn)業(yè)，高科產(chǎn)業(yè)位居末尾；2014版橫琴總規(guī)把金融業(yè)列為首位產(chǎn)業(yè)，高科技產(chǎn)業(yè)作為一般發(fā)展的產(chǎn)業(yè)居于末尾。此次方案把高科技產(chǎn)業(yè)列為首位產(chǎn)業(yè)，是要聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
金融業(yè)位列四大產(chǎn)業(yè)末尾，將不再是橫琴首位產(chǎn)業(yè)。此次未再提及澳交所就已表明金融業(yè)已不再是合作區(qū)主要產(chǎn)業(yè)。事實(shí)上，合作區(qū)發(fā)展金融業(yè)缺乏服務(wù)對象，現(xiàn)狀也僅有私募和非私募這種類金融業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量占比90%。
雖然合作區(qū)有106平方公里，但生態(tài)用地等占比近3/4，土地資源非常緊缺。合作區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地僅限于橫琴西片區(qū)，未來還需調(diào)整出高科技產(chǎn)業(yè)用地。方案明確提到，立足橫琴土地開發(fā)現(xiàn)狀，合作區(qū)未來新出讓建設(shè)用地，應(yīng)直接服務(wù)于支持澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展。換句話說，合作區(qū)新的土地出讓都將用于特定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
圖：橫琴新區(qū)建設(shè)用地布局2020，根據(jù)2016年總規(guī)公示稿制作
合作區(qū)稅收優(yōu)惠政策與前海合作區(qū)相當(dāng)，但多了一個巨大的開發(fā)扶持政策——中央財政補(bǔ)助。
一是合作區(qū)符合條件的產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。二是對在合作區(qū)設(shè)立的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)新增境外直接投資取得的所得，免征企業(yè)所得稅。三是對在合作區(qū)工作的境內(nèi)外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負(fù)超過15%的部分予以免征。
最大的財政支持是粵澳雙方探索建立合作區(qū)收益共享機(jī)制。方案提到，2024年前投資收益全部留給合作區(qū)管理委員會支配，用于合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。中央財政對合作區(qū)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助數(shù)額不超過中央財政在合作區(qū)的分享稅收。換句話說，這是中央對來合作區(qū)的稅收進(jìn)行退稅。以往我國地方政府支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，頂格扶持政策僅限于省市級政府對開發(fā)區(qū)管委會退地方稅收，此次由中央退稅，史無前例。
同時注意到，萬眾矚目的免稅購物，此次并未提及。這可能是因?yàn)榻阱氤叩陌拈T本身已是免稅購物天堂。
總而言之，“橫琴方案”制度集成和創(chuàng)新前所未有，橫琴粵澳深度合作區(qū)將進(jìn)入粵澳全面合作共商共建共管共享的新發(fā)展階段。
