摘要： 隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各區(qū)域之間、城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題成為備受矚目的焦點(diǎn)，是各自為政還是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合成為各區(qū)域城市面臨的現(xiàn)實(shí)選擇。在這種大背景下，受組合城市理論、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略理論等的影響，為獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更大空間，有條件的地區(qū)開(kāi)始尋求...

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各區(qū)域之間、城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題成為備受矚目的焦點(diǎn)，是各自為政還是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合成為各區(qū)域城市面臨的現(xiàn)實(shí)選擇。在這種大背景下，受組合城市理論、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略理論等的影響，為獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更大空間，有條件的地區(qū)開(kāi)始尋求行政區(qū)劃上的突破口，部分地區(qū)（城市）已經(jīng)實(shí)行并取得了階段性成果。城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪曾經(jīng)工作過(guò)的湖南省常德市有一個(gè)縣級(jí)市叫津市市和一個(gè)縣澧縣，津市和澧縣在歷史上同屬古澧州，山同脈、水同源、民同俗、語(yǔ)同音。早幾年，兩地城區(qū)相距僅8公里。但隨著城市的不斷擴(kuò)張，現(xiàn)在兩地城區(qū)僅有4公里，幾乎就要連成一片了。

津澧曾9次分合，如今一個(gè)是常德代管的經(jīng)濟(jì)小市，一個(gè)是農(nóng)業(yè)大縣。2016年，省政府也審批通過(guò)《津澧新城總體規(guī)劃綱要》，明確提出澧縣與津市合并設(shè)市。但是，目前兩地仍然是融而不合的現(xiàn)狀。今天，就從行政區(qū)劃角度對(duì)“津澧融城”戰(zhàn)略進(jìn)行研究分析，以便為全國(guó)城市行政區(qū)劃合并提供有益借鑒。

一、津澧兩縣市概況及歷史沿革

（一）津市市與澧縣概況

津市市（縣級(jí)市）位于湖南省常德市北部，澧水中下游，總面積551平方千米，歷來(lái)是湘鄂邊界的工業(yè)重鎮(zhèn)，有“湘北明珠”之美譽(yù)。津市古為荊楚之地，東瀕洞庭，西連武陵，九澧在此匯流，南臨沅江，西有“七省孔道”。由于優(yōu)越的水陸交通條件，過(guò)往舟筏商旅傍津設(shè)市，津市由此得名，是我國(guó)目前唯一行政區(qū)劃專名中含有“市”字的城市（云南省芒市的通名和專名共用市）。清朝咸豐、同治年間，津市為澧州所隸四鎮(zhèn)之一；1938年，津市始稱津市鎮(zhèn)，歸澧縣管轄；1949年建市，1950——1952年、1953——1963年間曾兩度設(shè)市，后均被撤銷。1979年第三次設(shè)市并延續(xù)至今，現(xiàn)轄4鎮(zhèn)（新洲、渡口、保河堤、白衣鎮(zhèn)）；3鄉(xiāng)（靈泉鄉(xiāng)、棠華鄉(xiāng)、李家鋪鄉(xiāng)）和4個(gè)街道辦事處（三洲驛、注家橋、襄陽(yáng)街、金魚(yú)嶺街）。

澧縣古為澧州，位于湖南省常德市北部，澧水中下游，洞庭湖西岸，縣域面積2107.3平方千米，是湘西北通往鄂、川、黔的重鎮(zhèn)，素有“九澧門(mén)戶”之稱，因澧水貫穿全境而得名。民國(guó)二年，廢澧州為縣，始稱澧縣，隸屬岳常澧道；1949年解放后隸屬常德區(qū)行政專員公署；1952年隸屬常德區(qū)專員公署；1955年隸屬常德專員公署；1988年隸屬省轄常德市?，F(xiàn)全縣轄14鎮(zhèn)18鄉(xiāng)（澧陽(yáng)鎮(zhèn)、張公廟鎮(zhèn)、小渡口鎮(zhèn)、夢(mèng)溪鎮(zhèn)、復(fù)興廠鎮(zhèn)、鹽井鎮(zhèn)、雷公塔鎮(zhèn)、大堰垱鎮(zhèn)、王家廠鎮(zhèn)、金羅鎮(zhèn)、碼頭鋪鎮(zhèn)、方石坪鎮(zhèn)、甘溪灘鎮(zhèn)、火連坡鎮(zhèn)、九垸鄉(xiāng)、官垸鄉(xiāng)、永豐鄉(xiāng)、如東鄉(xiāng)、澧澹鄉(xiāng)、澧南鄉(xiāng)、澧東鄉(xiāng)、涔南鄉(xiāng)、大坪鄉(xiāng)、道河鄉(xiāng)、雙龍鄉(xiāng)、宜萬(wàn)鄉(xiāng)、車溪鄉(xiāng)、中武鄉(xiāng)、閘口鄉(xiāng)、洞市鄉(xiāng)、楊家坊鄉(xiāng)、太青鄉(xiāng)）。

津市市與澧縣同處湘鄂邊境，都是澧水流域的重要縣市，兩地城區(qū)相距僅8km。

（二）津市市與澧縣的行政關(guān)聯(lián)及淵源

津澧自古就一家，歷史上都屬澧州管轄范圍，后澧州改為澧縣，津市在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間為澧縣管轄。1952年撤銷津市市并入澧縣，澧縣駐地由城關(guān)鎮(zhèn)遷往津市鎮(zhèn)麓關(guān)山；1953年設(shè)立津市市，以原津市市并入灃縣的行政區(qū)域?yàn)槠湫姓^(qū)域；1963年撤銷津市市，并入澧縣；1979年設(shè)立津市市，以灃縣的津市鎮(zhèn)，新洲公社的關(guān)山大隊(duì)、團(tuán)湖大隊(duì)，靈泉公社的大旗大隊(duì)為其行政區(qū)域；1985年劃澧縣白衣區(qū)（南7鄉(xiāng)鎮(zhèn)）給津市；1988年撤銷常德地區(qū)和常德縣，常德市升為地級(jí)市并設(shè)立武陵區(qū)、鼎城區(qū)，將原常德地區(qū)的桃源、石門(mén)、灃縣、漢壽、慈利、臨灃、安鄉(xiāng)7縣劃歸常德市，原常德地區(qū)的津市市由湖南省直轄，常德市代管。至此，津市與澧縣平級(jí)格局形成。

二、關(guān)于津澧融城

（一）提出的基礎(chǔ)和背景

1.政府的積極推動(dòng)

津澧同源，澧縣人認(rèn)為“津澧不分家”，津市人贊同“津澧同根生”。從地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史人文等各方面因素來(lái)看，兩地也都有著密不可分的聯(lián)系。首先，津市、澧縣同屬湖南省常德市，地處湘西北的湘鄂交界處，在空間上緊密相連。其次，二者歷史上同屬澧州，盡管行政區(qū)劃和級(jí)別多次變更，但文化淵源深厚。

20世紀(jì)90年代初，津市市與澧縣兩地提出將兩縣市合并，以增加湘、資、沅、澧四水中澧水流域一個(gè)中心城市的設(shè)想。隨后，湖南省政府組織聯(lián)合調(diào)查組就津澧地區(qū)如何加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)查，提出了“實(shí)現(xiàn)津澧合并，組建湖南第二個(gè)北大門(mén)”的構(gòu)想。但是由于多種原因，該設(shè)想一直沒(méi)有得到實(shí)施，最終以一縣一市的格局為常德市管轄和代管。由于行政體制分割的存在，市縣發(fā)展利益受到較大阻礙，津市、澧縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了較多的矛盾，尤其是在資源開(kāi)發(fā)利用、項(xiàng)目引進(jìn)方面展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，津澧城市發(fā)展再次受到湖南省和常德市政府的高度重視。

為解決津澧城市聯(lián)合發(fā)展問(wèn)題，2004年6月常德市組織人員進(jìn)行津澧融城研究，同年7月由副市長(zhǎng)劉劍英主持，在澧縣召開(kāi)津澧融城規(guī)劃研討會(huì)。2005年常德市委托中國(guó)城市規(guī)劃院進(jìn)行津澧發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究，湖南省津澧城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究藍(lán)皮書(shū)及常德市“十一五”規(guī)劃都對(duì)“津澧融城”做了相關(guān)闡述?？紤]到津市與澧縣行政體制同源，為充分發(fā)揮城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，合理配置城市空間資源，省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和常德市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出，將津澧建設(shè)成為湘西北地區(qū)次中心城市。

2016年，常德市審議并通過(guò)《津澧城市空間發(fā)展一體化規(guī)劃》，確定了津澧融城總體規(guī)劃。2018年8月，湖南省政府批復(fù)了《津澧新城總體規(guī)劃(2016—2030)》。2020年兩會(huì)，湖南省人大代表、澧縣碼頭鋪鎮(zhèn)刻木山村黨總支書(shū)記廖雙全提出了“加快津澧行政合并”等4條建議。2020年12月，《中國(guó)共產(chǎn)黨常德市第七屆委員會(huì)第九次全體會(huì)議公報(bào)》提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)津澧融合，實(shí)施市城區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整改革，形成“一城三區(qū)”的主城區(qū)發(fā)展格局。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

從某種意義講，津澧兩地融城的提出是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化選擇。津市市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴工業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“二三一”特征，工業(yè)基礎(chǔ)較好，但土地與礦產(chǎn)資源缺乏，主城區(qū)體現(xiàn)一個(gè)小城市的基本特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上受到空間的限制。澧縣則為農(nóng)業(yè)、商貿(mào)大縣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三一二”特征，雖然土地、礦產(chǎn)以及歷史文化資源豐富，但工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，才剛剛起步。二者資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出相當(dāng)大的互補(bǔ)性。

以津市市湘澧鹽礦為例，該鹽礦生產(chǎn)所需芒硝多來(lái)自于澧縣，是澧縣出資源，津市出交通和人力的典范，被稱為津澧血脈相連的紐帶。但由于行政分割導(dǎo)致的資源流通體制不暢，企業(yè)在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了不少問(wèn)題，決策層對(duì)“融城”充滿了期待。從區(qū)域?qū)哟紊戏治?，可將津澧共同定位為：湘鄂邊界地區(qū)歷史文化與商貿(mào)特色突出的重要中心城市；湖南省西北部重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心；常德市以鹽化工、食品工業(yè)、汽車工業(yè)及糧、棉、油商品為主的重要生產(chǎn)基地。

當(dāng)前在湖北省南部形成了一個(gè)較具影響力的荊州市，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力相比較而言，在湘西北地區(qū)也亟待扶持一個(gè)能與之抗衡的經(jīng)濟(jì)中心以減少來(lái)自外部的壓力。

3.民間對(duì)融城的迫切期望

由于文化同源，津市市與澧縣兩地要實(shí)現(xiàn)文化上的融合相對(duì)簡(jiǎn)單。津市人到澧縣買(mǎi)房置業(yè)，澧縣人把分店開(kāi)到津市已是屢見(jiàn)不鮮的現(xiàn)象。兩地人民對(duì)于“津澧融城”的積極性較高，迫切希望能通過(guò)“融城”帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和生活水平的迅速提高。

（二）津澧融城的條件和機(jī)遇

津市市與澧縣“融城”的提出有著良好的基礎(chǔ)條件，加上當(dāng)前難得的機(jī)遇，為“融城”創(chuàng)造了相當(dāng)不錯(cuò)的機(jī)會(huì)。首先，隨著環(huán)洞庭湖經(jīng)濟(jì)圈及城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作設(shè)想的提出和逐步實(shí)施，洞庭湖周邊縣市都可以搭上這趟經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的列車；其次是湖南省“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的實(shí)施，使布局上形成了“東西聯(lián)動(dòng)夾洞庭”格局，津市與澧縣正好位于洞庭湖畔，發(fā)展機(jī)會(huì)大；第三，區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施，如泛珠三角合作、長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、兩湖經(jīng)濟(jì)區(qū)等，津澧兩縣市區(qū)位條件優(yōu)越，參與進(jìn)這些合作項(xiàng)目可以為二者經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此外，目前正在建設(shè)的張津公路（津市市至澧縣張公廟鎮(zhèn)）也為兩縣市公共交通聯(lián)系的加強(qiáng)提供了很好的契機(jī)，有人認(rèn)為這將是津澧城市帶上的黃金城市大道。

（三）行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)津澧兩縣市發(fā)展的影響

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是指由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)期出現(xiàn)的具有過(guò)渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型，它是與經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)最突出的特點(diǎn)是：社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)滲透著強(qiáng)烈的地方政府行為，具有強(qiáng)烈的地方利益傾向；受行政區(qū)劃的剛性約束，生產(chǎn)要素跨區(qū)域（行政區(qū)域）流動(dòng)受到人為的限制與阻隔，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序比較紊亂。

1.市管縣體制下津澧發(fā)展弊端日益顯露

所謂“市管縣”體制，是指中心地級(jí)市對(duì)其周圍縣實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的體制。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域整體。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制本是想通過(guò)行政手段實(shí)現(xiàn)城市帶動(dòng)農(nóng)村，但在實(shí)踐中卻將中心城市行政化，形成新的“條塊”。在經(jīng)濟(jì)利益方面市對(duì)市轄區(qū)和縣有親疏之分，市領(lǐng)導(dǎo)縣在很大程度上就變市幫縣、市帶縣為市卡縣、市壓縣。

津市市與澧縣在常德市的地位比較尷尬。常德市理所當(dāng)然是湘西北的中心城市，相比之下，津澧兩縣市在澧水流域的地位就顯得不夠明顯。在常德市的城鎮(zhèn)規(guī)劃中，將津澧定位為東北角中心城市，而將石門(mén)縣定位為西北角中心城市。然而從目前的實(shí)際情況來(lái)看，津澧地區(qū)是澧水流域具備輻射澧水各縣乃至湘鄂邊界能力的中心城市，石門(mén)縣的經(jīng)濟(jì)輻射力還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，在規(guī)劃中將津澧兩縣市與石門(mén)一縣放在同一層次上考慮，似乎對(duì)津澧地區(qū)重視不足。

另一方面，常德市作為中心城市，對(duì)資源、人才等要素的吸引力相對(duì)其他縣（縣級(jí)市）要強(qiáng)的多，一定程度上對(duì)石門(mén)和津澧發(fā)展起到了牽制作用。在一個(gè)地方的城市化過(guò)程當(dāng)中，各縣市出于自己地方利益考慮，都會(huì)爭(zhēng)資源爭(zhēng)項(xiàng)目，如土地資源、礦產(chǎn)資源以及投入高見(jiàn)效快的項(xiàng)目等成為了大家爭(zhēng)奪的目標(biāo)。一般情況下，地級(jí)市發(fā)展相對(duì)要快，從而把更多資源集中起來(lái)發(fā)展中心城市，周邊縣市卻受到冷落，某種意義上來(lái)說(shuō)，弱化了縣域本身的功能。

2.兩縣市內(nèi)部行政分割

盡管津市與澧縣之間城區(qū)如今相距僅4km，但一直以來(lái)，二者皆相對(duì)對(duì)立發(fā)展。澧縣城區(qū)空間主要是向西、向北擴(kuò)展，東向發(fā)展的主動(dòng)性不夠；津市城區(qū)由于受到行政區(qū)界限的限制，東西兩面拓展空間不大，同時(shí)也欠缺對(duì)西向發(fā)展的考慮，只好跨越澧水向南部發(fā)展。由于一縣一市互不相干，存在市場(chǎng)分割、資源不能共享、市政設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，甚至引發(fā)爭(zhēng)端。譬如，省級(jí)風(fēng)景名勝嘉山，由于津澧在山頂權(quán)屬上一直互有說(shuō)法，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)滯后。這種格局的形成不利于二者區(qū)域合作的開(kāi)展，資本、人員、自然資源、技術(shù)等要素的自由流動(dòng)更是無(wú)法得到可靠的保證。

從津澧空間發(fā)展過(guò)程來(lái)看，都處于點(diǎn)狀集中發(fā)展為主的階段，同時(shí)出現(xiàn)沿交通線軸向發(fā)展的特征。隨著經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，兩城區(qū)交通聯(lián)系將不斷加強(qiáng)，軸向發(fā)展成為必然。如果能解決行政體制上的障礙，兩城區(qū)的發(fā)展必然走向融合。

三、津澧融城的行政區(qū)劃調(diào)整方案

（一）方案一：兩縣市合并，成立地級(jí)市——澧州市

自從將津市市與澧縣合并，以增加湘、資、沅、澧中澧水流域一個(gè)中心城市的設(shè)想提出以來(lái)，關(guān)于“津澧合并”的話題就為人們所關(guān)注。

針對(duì)此問(wèn)題，朱才斌等學(xué)者認(rèn)為近期不宜采取兩地行政合并方式，而建議以“設(shè)立津澧一體化建設(shè)專區(qū)、成立津澧基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)特別委員會(huì)、建立津澧基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)特別基金”的方式，用市場(chǎng)化辦法將澧澹鄉(xiāng)東部的部分村劃歸津市經(jīng)營(yíng)或合作建設(shè)；等到津市、澧縣一體化發(fā)展到較為成熟的時(shí)候再進(jìn)行政區(qū)合并，成立澧州市。對(duì)于更名問(wèn)題， 各界皆有探討，“九澧市、 津澧市、 澧津市以及澧州市” 等都曾被人提出過(guò)， 相比較而言，我更傾向于澧州市一名。 既體現(xiàn)了 兩縣市傍澧水的地理區(qū)位， 又不會(huì)讓人產(chǎn)生相互壓制之嫌， 且“澧州市” 一名在湖南省津澧城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中提到過(guò)。

其實(shí)無(wú)論近期還是遠(yuǎn)期，只要時(shí)機(jī)恰當(dāng)就可以考慮將津市市與澧縣合并升級(jí)為地級(jí)市，更名為澧州市。為了防止發(fā)展中出現(xiàn)偏待一方的現(xiàn)象，新設(shè)市可以考慮下設(shè)3個(gè)區(qū)，即津市與澧縣原城區(qū)保留，另外在二者城區(qū)空間結(jié)合部的優(yōu)勢(shì)區(qū)位設(shè)立第三個(gè)區(qū)，并將市政府駐地遷往此處。這種聯(lián)合格局下，之前各自為政爭(zhēng)奪優(yōu)惠政策、資金、項(xiàng)目、資源等的紛爭(zhēng)就會(huì)大大減少，對(duì)兩地來(lái)說(shuō)也獲得了更多的機(jī)會(huì)，發(fā)展空間極大擴(kuò)展，向成為澧水流域真正的經(jīng)濟(jì)中心和湖南第二北大門(mén)的構(gòu)想邁出了穩(wěn)健的一步。

（二）方案二：兩縣市之上設(shè)立聯(lián)合政府

津澧地區(qū)要實(shí)現(xiàn)“澧水流域經(jīng)濟(jì)中心、湘西北地區(qū)次中心城市、湖南第二北大門(mén)”的構(gòu)想，就必須在行政上有所突破，即在兩縣市基礎(chǔ)上成立聯(lián)合政府。這也正好符合了當(dāng)今學(xué)術(shù)界“復(fù)合行政”的想法。所謂“復(fù)合行政”，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。其主要特點(diǎn)是：（1）以建立跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的不同政府之間并吸納非政府組織參與的合作機(jī)制為目的；（2）以提供跨行政區(qū)公共服務(wù)為主要職責(zé)；（3）以自主治理為原則。

行政區(qū)政府之間的合作，主要是打破因行政區(qū)劃形成的行政壁壘，提供跨行政區(qū)公共服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)合與銜接。而這些的實(shí)施必須借助于一個(gè)能很好地溝通協(xié)調(diào)各利益方即各地政府的第三方——聯(lián)合政府，來(lái)完成一系列的協(xié)調(diào)工作。聯(lián)合政府與縣（市）政府之間沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，縣（市）政府負(fù)責(zé)各自內(nèi)部的事，縣市之間的事情由聯(lián)合政府主持。

受此啟發(fā)，我們可以將復(fù)合行政的思想用于解決津澧融城的問(wèn)題?？梢钥紤]建立一個(gè)具有一定行政職能的介于津澧之間的政府間合作機(jī)制，它不是政府間按照行政命令，采取兼并或合并的方式建立的集權(quán)的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也不是松散的政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它既注意滿足兩地政府對(duì)跨行政區(qū)公共服務(wù)的需求，又不完全限制津澧政府在轄區(qū)內(nèi)行使必要的行政管理權(quán)。

如朱才斌等學(xué)者建議對(duì)兩縣市空間發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，逐步形成“一主三副四軸四區(qū)”的區(qū)域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)?！耙恢鳌敝附蝈⒅鞒菂^(qū)為核心，集中發(fā)展；“三副”指金羅、夢(mèng)溪、保河堤等三個(gè)副中心；“四軸”指在空間上呈現(xiàn)出小渡口——張公廟東西軸線、太澳高速發(fā)展軸兩條南北主軸線和沿207國(guó)道、湘北干道兩條次級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展軸線；“四區(qū)”指西部山體生態(tài)保護(hù)與資源工業(yè)區(qū)、東北部平原生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)、中南部城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)和東南部工業(yè)與湖區(qū)商貿(mào)物流旅游發(fā)展區(qū)。這些拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的舉措、好的設(shè)想實(shí)行起來(lái)都需要體制上的充分保證。如果兩地只顧各自而不主動(dòng)協(xié)調(diào)，就可能產(chǎn)生各方利益主導(dǎo)下的“南轅北轍”效果，有違初衷。因此，設(shè)立聯(lián)合政府可以進(jìn)入考慮范圍，但應(yīng)想辦法盡量避免機(jī)構(gòu)臃腫。

（三）方案三：省管縣制

隨著信息化和電子政務(wù)的快速推進(jìn)，加上交通條件的改善，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”成為可能，強(qiáng)縣首先要強(qiáng)在社會(huì)管理、基本公共服務(wù)上面，盡量把行政成本進(jìn)一步扁平化?！笆」芸h”并不是要完全讓省接管縣，而是先實(shí)行財(cái)政縣對(duì)省，先解決財(cái)政問(wèn)題。也就是說(shuō)縣里的財(cái)政由省財(cái)政直管，其他如行政管理等還是由市來(lái)管理。先用財(cái)政體制保證和約束縣一級(jí)在履行基本公共服務(wù)職能、社會(huì)管理職能上的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上等條件逐步成熟的時(shí)候再往行政上的省直管縣方向走。

在不改變大行政區(qū)劃的前提下，或許進(jìn)行適度的小調(diào)整就可能推行省直管縣。推行省直管縣市體制，減少行政區(qū)劃及相應(yīng)行政管理體制的層級(jí)，進(jìn)而省縣兩級(jí)行政區(qū)管理幅度的調(diào)整，建構(gòu)合理規(guī)模、層級(jí)簡(jiǎn)化、活力旺盛的中國(guó)特色的行政區(qū)劃體制及其相應(yīng)的政區(qū)管治體制，是實(shí)施“全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略和“五統(tǒng)籌”要求的客觀需求。

就津澧兩縣（市）而言，可以考慮將二者都改為湖南省直管的縣級(jí)單位，這不僅可以使其處于同一個(gè)行政起點(diǎn)，而且能避免市領(lǐng)導(dǎo)體制下資源、勞動(dòng)力等要素獲取渠道不暢通的問(wèn)題，免去市管縣體制帶來(lái)的弊端。其次要努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地，形成具有一定的相對(duì)獨(dú)立性和能動(dòng)性，功能較為完整的綜合性經(jīng)濟(jì)體系，從而獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

四、津市市與澧縣行政區(qū)劃合并為全國(guó)城市合并提供經(jīng)驗(yàn)

協(xié)調(diào)發(fā)展已成為當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的主題，一些相鄰的城市與區(qū)域都在謀求彼此間的協(xié)作以減少利益的沖突與矛盾，比如西安市與咸陽(yáng)市合并、廣州市與佛山市合并、烏魯木齊市與昌吉市合并、南京市與鎮(zhèn)江市合并、蘇州市與無(wú)錫市合并、蘭州市與白銀市合并、太原市與晉中市合并、沈陽(yáng)市與撫順市合并、廈門(mén)市與漳州市合并、貴陽(yáng)市與安順市合并、成都市與德陽(yáng)市合并、長(zhǎng)沙市與湘潭市及株洲市合并、?？谑信c澄邁縣合并、奎屯市與烏蘇市及獨(dú)山子區(qū)合并、侯馬市與曲沃縣合并、府谷縣與保德縣合并、龍山縣與來(lái)鳳縣合并等。

津市市是早期工業(yè)城市的典型代表，澧縣則是農(nóng)業(yè)與商貿(mào)縣的典型，鑒于二者正處于建設(shè)“環(huán)洞庭湖經(jīng)濟(jì)圈”及“澧水流域中心城市”的特殊時(shí)期，因此，從行政區(qū)劃的角度來(lái)考慮兩區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題顯得尤為重要。而且，津市與澧縣區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展代表的是地處同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)在空間上緊密相連的兩個(gè)城區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也較具代表性意義。行政區(qū)劃的調(diào)整有利于優(yōu)化津澧地區(qū)空間組織，并使兩縣市更好的發(fā)展，壯大環(huán)洞庭湖經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)模，津澧融城是兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃將大力促進(jìn)兩地綜合競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)。